Le plan de réforme judiciaire d’Israël expliqué

Du jour au lendemain , la Knesset a voté pour aller de l’avant avec la clause de dérogation, adoptant le projet de loi avec une majorité de 61 contre 52 en première lecture.

La clause, peut-être la partie la plus controversée du plan controversé de refonte judiciaire du gouvernement israélien, donnerait à la Knesset, avec une majorité de 61 voix, le pouvoir d’opposer son veto aux décisions de la Cour suprême annulant les lois de la Knesset.

Cela consacrerait également pour la toute première fois le droit de la Cour suprême à un contrôle juridictionnel dans le droit israélien – un fait trop souvent ignoré par les opposants à la réforme.

Droit constitutionnel en Israël

Lorsqu’Israël a déclaré son indépendance en mai 1948, la Déclaration appelait à la convocation d’une assemblée constituante chargée de rédiger une constitution, qui devait être achevée au plus tard le 1er octobre de la même année. Comme cela arrive si souvent, cependant, la réalité est intervenue, sous la forme d’une invasion arabe massive, retardant non seulement la rédaction de la constitution, mais l’élection de l’assemblée constituante.

Les élections n’ont eu lieu qu’à la fin de janvier 1949, ce qui a abouti à la formation de l’assemblée constituante, plus tard surnommée la première Knesset.

Ayant déjà raté l’échéance initiale d’octobre 1948, la Knesset a eu du mal à parvenir à un accord sur l’adoption d’une constitution, les législateurs religieux et laïcs épargnant les questions de religion et d’État, et le Premier ministre de l’époque, David Ben Gourion, s’opposant à la ratification de tout document qu’il ressenti détournerait l’attention des problèmes très immédiats et concrets auxquels le jeune État est confronté.

En 1950, il était devenu évident qu’aucun accord ne pouvait être conclu pendant le mandat de la première Knesset pour une constitution complète, conduisant à la résolution Harari.

Rédigée par Yizhar Harari et adoptée par la Knesset, la résolution chargeait la commission de la Constitution, des lois et de la justice de la Knesset d’élaborer une constitution, lui demandant de le faire au coup par coup, avec des lois fondamentales individuelles, qui seraient un jour ratifiées ensemble comme la constitution d’Israël.

La Première Knesset charge la Commission de la Constitution, du droit et de la justice de préparer un projet de Constitution de l’État. La constitution sera construite chapitre par chapitre, de telle manière que chacun constituera une loi fondamentale distincte. Les chapitres seront présentés à la Knesset lorsque la commission aura terminé ses travaux, et tous les chapitres ensemble constitueront la Constitution de l’État.

Au cours des décennies qui ont suivi l’adoption de la résolution, la Knesset a adopté 13 lois fondamentales distinctes, modifiant les lois à de nombreuses reprises, le dernier amendement apporté à la veille de la formation du nouveau gouvernement en décembre dernier.

La révolution constitutionnelle

Pendant les 45 années suivantes, le système judiciaire israélien n’a pas interprété les lois fondamentales individuelles comme une constitution de facto et n’a assumé qu’un contrôle judiciaire de fond très limité, défini dans deux affaires historiques en 1969 et 1974.

Dans le premier cas, la Cour suprême a invalidé un règlement limitant le financement par l’État des campagnes électorales des partis politiques. Dans sa décision dans l’affaire Aharon A. Bergman c. Le ministre des Finances, le tribunal a statué que depuis la Loi fondamentale : la quatrième section de la Knesset exigeait une majorité absolue de 61 députés pour amender (plutôt qu’une majorité simple des députés votant) , cette partie de la Loi fondamentale est inscrite dans le droit constitutionnel.

Dans une décision de suivi sur l’ affaire du Néguev de 1974 , le tribunal a précisé qu’il n’avait pas le droit d’exercer un contrôle juridictionnel sur la base d’autres lois fondamentales non enchâssées.

Cela a cependant changé avec la révolution constitutionnelle d’Israël dans les années 1990, lorsque la Cour suprême a assumé des pouvoirs étendus de contrôle judiciaire, parallèlement à une utilisation massivement étendue de la norme du caractère raisonnable pour annuler les décisions administratives et les nominations.

Aharon Barak, alors juge associé à la Cour suprême, a affirmé que l’adoption en 1992 de deux nouvelles lois fondamentales – Loi fondamentale : liberté d’occupation et Loi fondamentale : dignité et liberté humaines – a établi de larges pouvoirs de contrôle judiciaire pour la haute cour.

Bien qu’aucun des deux projets de loi n’ait été adopté avec une majorité de 61 sièges, le premier comprenait une clause qui ne pouvait être modifiée qu’avec une majorité de 61 sièges.

La Loi fondamentale : Dignité et liberté humaines ne comportait aucun seuil de vote pour la modification, mais incluait une clause limitant l’adoption de lois violant la nouvelle Loi fondamentale à « une loi conforme aux valeurs de l’État d’Israël, promulguée dans un but approprié, et à dans une mesure non supérieure à ce qui est requis.

En 1995, le tribunal a pris sa première mesure concrète en affirmant son propre droit à un contrôle judiciaire complet avec la Banque Mizrahi c. Migdal Cooperative Village , statuant qu’une Knesset individuelle peut lier les futures Knessets, limitant la souveraineté de toute Knesset en tant qu’assemblée constituante de Israël.

À partir de 1997, la Cour suprême a profité de son droit de contrôle judiciaire nouvellement déclaré, annulant 20 lois adoptées par la Knesset.

Utilisé seulement deux fois dans les années 1990, le contrôle judiciaire a été utilisé plus fréquemment au cours des années suivantes, le tribunal ayant annulé quatre lois dans les années 2000 et 12 dans les années 2010. Le tribunal a également invalidé deux lois en 2020.

La poussée de la réforme judiciaire

L’expansion rapide de l’activisme judiciaire au cours des deux dernières décennies a déclenché une réaction violente, en particulier à droite, non seulement contre l’utilisation du contrôle judiciaire par la cour, mais contre toute une série de problèmes de longue date, notamment la composition de la cour et le rôle les juges jouent dans la nomination de leurs propres successeurs.

Les juges israéliens sont nommés par un comité de neuf membres, qui comprend deux ministres, deux membres de la Knesset (dont traditionnellement l’un vient de la coalition et l’autre de l’opposition), deux membres de l’Association du barreau d’Israël et trois juges de la Cour suprême.

Cela a donné aux cinq fonctionnaires non élus du comité un droit de veto de facto sur les nominations judiciaires, bien qu’une réforme de 2008 ait quelque peu élargi l’influence du gouvernement, exigeant une super majorité de sept voix pour confirmer les candidats.

Au cours des deux dernières décennies, la confiance dans la Cour suprême a considérablement diminué , une majorité d’Israéliens estimant que les juges de la Cour sont fortement influencés par leurs propres opinions politiques.

Un sondage réalisé en 2019 par l’Israel Democracy Institute a révélé que 59 % des personnes interrogées, y compris des Arabes et des Juifs, affirment que les décisions professionnelles des juges sont fortement influencées ou significativement influencées par leurs opinions politiques personnelles, contre seulement 32 % qui affirment que leurs décisions ne sont pas influencées par leurs points de vue, ou ne sont que légèrement influencés.

La baisse de la confiance ne s’est pas non plus limitée à la haute cour.

Un sondage réalisé en 2021 par l’Université de Haïfa a révélé une baisse significative de la confiance dans l’ensemble du système judiciaire israélien.

Les Israéliens ont attribué au système judiciaire une note moyenne de 3,25 sur une échelle de 1 à 5 en 2016, mais ce chiffre est tombé à 2,67 en 2020. La confiance dans la Cour suprême est passée de 3,18 en 2016 à 2,74 ; le niveau moyen de confiance envers le procureur général est passé de 3,05 à 2,53 ; et la confiance dans le procureur de la République est passée d’une moyenne de 3,11 à 2,5.

Alors que la question de la réforme judiciaire a longtemps été envisagée, les pressions en faveur d’une refonte complète ont pris de l’ampleur à la suite d’une série de décisions majeures de la Cour suprême qui ont provoqué la colère des principales circonscriptions de droite.

Le tribunal s’est notamment attiré la colère des électeurs haredi, en partie à cause de l’annulation de deux lois distinctes, en 2012 et 2017, qui protégeaient les projets d’ajournement pour les étudiants de yeshiva.

Une litanie de décisions confirmant les ordres de démolition pour les communautés israéliennes en Judée-Samarie ont eu un impact similaire sur le soutien à la réforme judiciaire parmi le public sioniste religieux, tout comme les décisions annulant une loi en 2002 normalisant les émissions de radio d’Arutz Sheva, et le 2020 décision annulant une loi visant à légaliser les villes israéliennes non réglementées en Judée-Samarie.

Les décisions sur les questions sociales, y compris l’élargissement de la reconnaissance des mouvements réformé et conservateur en Israël – en particulier en ce qui concerne les conversions effectuées par les deux groupes – n’ont fait que renforcer le soutien des législateurs haredi et religieux sionistes à la réforme judiciaire.

Sans surprise, le soutien à l’activisme judiciaire de la Cour suprême est fortement corrélé négativement avec l’observance religieuse.

Selon le Voice Index de décembre 2022 de l’Israel Democracy Institute, seuls 15 % des répondants haredi pensent que la Cour suprême devrait avoir le pouvoir de contrôle judiciaire, contre 27,5 % des sionistes religieux et 35 % des juifs religieux traditionnels.

Parmi les juifs traditionnels qui ne se classent pas comme religieux, 56% soutiennent le contrôle judiciaire, tout comme 76% des juifs laïcs.

Un nouveau sondage publié par Radio Kol Hai mardi matin a révélé des niveaux de soutien encore plus élevés pour le plan de réforme judiciaire du gouvernement, 90 % des personnes interrogées soutenant la refonte et 86 % déclarant s’opposer à toute tentative de parvenir à un accord de compromis avec l’opposition.

Ce que ferait le plan de réforme judiciaire

Le plan de refonte judiciaire du gouvernement a quelque peu évolué depuis qu’il a été annoncé pour la première fois par le ministre de la Justice Yariv Levin (Likud) en janvier, avec des modifications aux deux projets de loi soumis par Levin et un projet de loi parallèle rédigé par le président de la Commission Constitution, Loi et Justice Simcha Rothman ( Parti sioniste religieux).

Les grandes lignes du plan sont restées largement intactes, malgré l’assouplissement de certaines clauses, avec cinq domaines fondamentaux à traiter :

• 1. Accroître l’influence du gouvernement sur le comité de sélection des juges en augmentant considérablement le nombre de membres nommés par le gouvernement.
• 2. Relever le seuil permettant au tribunal d’annuler les lois de la Knesset et interdire totalement au tribunal d’annuler les lois fondamentales ou leurs amendements. L’ensemble du tribunal serait tenu de peser sur une loi pour qu’elle soit annulée, et une majorité qualifiée de juges serait tenue d’accepter la décision afin d’annuler la loi. La taille exacte de cette supermajorité a été modifiée depuis la rédaction initiale du projet de loi, passant de 100% à 80%, avec des discussions pour une nouvelle réduction.
• 3. Offrir une « clause de dérogation » pour permettre à la Knesset d’annuler les décisions de la Cour suprême qui annulent les lois de la Knesset.
• 4. Accorder aux ministères du gouvernement l’indépendance du ministère de la Justice, donnant à chaque ministère le pouvoir d’embaucher et de licencier ses propres conseillers juridiques, dont les avis ne seraient plus juridiquement contraignants.
• 5. Mettre fin ou limiter considérablement l’utilisation de la norme du caractère raisonnable par les tribunaux pour annuler les décisions administratives et les nominations. Alors que la version de Levin du plan de réforme interdirait l’utilisation de la norme pour annuler toute décision, le projet de loi de Rothman permet aux tribunaux d’annuler les décisions des bureaucrates non élus, mais pas celles des représentants élus du gouvernement.

Arguments pour et contre

Peut-être l’élément le plus controversé du plan, la clause de dérogation limiterait à la fois le droit de la Cour suprême à un contrôle judiciaire, tout en l’enchâssant dans le code juridique israélien.

En conjonction avec la clause définissant les conditions dans lesquelles le tribunal peut annuler les lois de la Knesset, la clause de dérogation marque la première reconnaissance par la Knesset du droit du tribunal d’annuler des lois – elle-même une acceptation tacite du statut constitutionnel des lois fondamentales du pays.

Cela a conduit certains juristes critiques à l’égard de l’utilisation du contrôle judiciaire par les tribunaux, dont Yoram Sheftel, à s’opposer à la clause de dérogation en tant que concession de facto au camp des militants judiciaires.

La critique la plus courante de la clause, cependant, est qu’elle mettrait effectivement fin à tout contrôle judiciaire, permettant à tout gouvernement disposant d’une majorité fonctionnelle d’annuler la décision du tribunal à sa guise. Certains opposants au plan du gouvernement soutiennent qu’un seuil plus élevé devrait être fixé pour annuler les décisions de la Cour suprême.

D’autres encore soutiennent qu’étant donné les autres réformes prévues, y compris les limites imposées à la Cour suprême pour annuler des lois en premier lieu, la clause de dérogation est tout à fait inutile.

Les partisans disent que la clause aborde clairement les deux points clés cités par Aharon Barak pour justifier l’utilisation de la Loi fondamentale : Liberté d’occupation et Loi fondamentale : Dignité humaine et liberté pour revendiquer un droit à un contrôle judiciaire – des clauses exigeant une majorité de 61 voix dans la Knesset à amender, et exigeant une action délibérée de la Knesset « dans un but légitime ».

Un vote à la majorité absolue à la Knesset pour réaffirmer un projet de loi invalidé par le tribunal confirmerait les deux principes, disent les partisans, rétablissant l’équilibre des pouvoirs entre le judiciaire, le législatif et l’exécutif.

Les partisans du plan du gouvernement soutiennent également que l’augmentation du rôle du gouvernement dans la sélection de nouveaux juges renforcerait, plutôt qu’affaiblir, la démocratie israélienne, rapprochant Israël du système américain, dans lequel les juges fédéraux sont nommés par le pouvoir exécutif et confirmés par la chambre haute du la législature, le Sénat.

Un tel changement augmenterait également la diversité idéologique d’un système judiciaire qui, depuis des décennies, sélectionne ses propres remplaçants.

Les opposants avertissent que cette décision pourrait politiser le tribunal et donner un pouvoir excessif aux dirigeants politiques, y compris ceux qui sont inculpés ou jugés, comme le Premier ministre Benjamin Netanyahu, dont les gouvernements pourraient potentiellement choisir leurs propres juges.

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